以政府投資為主的工程項目結算，社會中介機構的結算審核與審計機關的結算審計，究竟有什么區(qū)別，他們之間是什么關系，長期困擾建筑界和審計界相關人士。本文從九個方面，系統(tǒng)地回答了相關問題，旨在促進建設市場的健康發(fā)展，促進審計機關的職能轉(zhuǎn)變。
在《全國人大常委會法工委對地方性法規(guī)中以審計結果作為政府投資建設項目竣工結算依據(jù)有關規(guī)定的研究意見》發(fā)出后，在建筑業(yè)界和審計界均反響較大。長期以來，基層審計機關受地方政府委托，替建設單位對結算進行審核把關，有其特定的歷史原因，為政府投資項目的造價控制起到十分重要的作用。
隨著我國市場化進程的不斷推進，改革的要求是市場能完成的事情由市場去完成，經(jīng)過近十幾年的市場培育，目前工程造價咨詢機構作為市場主體已相當成熟，住建部相關規(guī)章也要求工程結算審核由有資質(zhì)的造價機構完成。國家審計機關從結算審核的工作中退出，轉(zhuǎn)而從事其職能范圍內(nèi)的投資審計工作，這是“放管服”改革的客觀需要，勢在必行。那么，在職能轉(zhuǎn)變后，造價機構結算審核和審計機關結算審計到底有什么區(qū)別呢，筆者認為，主要從以下幾個方面進行區(qū)別。
1.結算審核和結算審計工作性質(zhì)不同
工程發(fā)包人或受其委托的工程造價機構對竣工結算進行的審查核對在不同的規(guī)范中，叫法不同，《建設工程價款結算暫行辦法》（財建(2004)369號）、《建筑工程施工發(fā)包與承包計價管理辦法》、《建設工程工程量清單計價規(guī)范》（GB 50500-2013)和《建設工程造價咨詢規(guī)范》（GB /T 51095-2015)分別使用“結算審查”“結算復核”和“結算審核”這三個詞語。雖然叫法不同，但基本工作相同,本文統(tǒng)稱為結算審核。
結算審計又是一個什么概念呢，根據(jù)《審計法實施條例》第二十條“審計機關對前款規(guī)定的建設項目的總預算或者概算的執(zhí)行情況、年度預算的執(zhí)行情況和年度決算、單項工程結算、項目竣工決算，依法進行審計監(jiān)督”。根據(jù)此條款提煉出結算審計的概念為審計機關對工程結算進行審計監(jiān)督。
所以，結算審核，是指發(fā)包人或受其委托具有相應資質(zhì)的工程造價機構對竣工結算進行的審核，屬建設管理活動。結算審計是指審計機關依法對政府投資和以政府投資為主的建設項目的工程結算，進行的審計監(jiān)督，屬行政監(jiān)督。這就是兩者性質(zhì)上的差別。
2.結算審核和結算審計工作目的不同
根據(jù)建設部《建筑工程施工發(fā)包與承包計價管理辦法》，承包方應當在工程完工后的約定期限內(nèi)提交竣工結算文件。國有資金投資建筑工程的發(fā)包方，應當委托具有相應資質(zhì)的工程造價咨詢企業(yè)對竣工結算文件進行審核。發(fā)包方應當按照竣工結算文件及時支付竣工結算款?？梢姡Y算審核的目的是支付工程價款。
根據(jù)《審計法實施條例》，審計機關對政府投資和以政府投資為主的建設項目結算的真實性、合法性、合規(guī)性，進行審計監(jiān)督。結算審計的目的是督促建設單位、財政部門切實履行好結算管理職責，促進結算管理中找出問題，堵塞漏洞，完善制度，規(guī)范管理。
3.結算審核和結算審計基本理論的前提不同
結算審核是發(fā)包人或發(fā)包人委托的造價機構對施工單位編制的竣工結算進行審核，這種審核的基本前提假設是，建設單位與施工單位是合同雙方關系，雙方在工程實施過程中已經(jīng)確認的價款是不存在爭議的。也就是說結算審核的重點是依據(jù)合同實施過程中形成的資料，查錯漏，不涉及舞弊問題。
結算審計是對工程結算的真實性、合法性、合規(guī)性進行的審計監(jiān)督，其基本前提假設是發(fā)包人可能存在不按照合同、法律法規(guī)、規(guī)范管理的情況，可能存在舞弊現(xiàn)象。也就是說，結算審計不僅要查錯漏，更重要的是監(jiān)督建設單位規(guī)范管理和揭露舞弊現(xiàn)象。
因為基本假設不同，涉及到相同的問題就會有不同的處理結果，比如某一項簽證價格，發(fā)包人、施工方均已簽字確認，那么結算審核時，便不會有異議。而結算審計時，審計單位對于可能存在舞弊的簽證，是審計的重點。
4.結算審核和結算審計依據(jù)不同
結算審核的主要依據(jù)是施工合同、招標投標文件，補充協(xié)議、變更簽證和現(xiàn)場簽證，以及國家有關法律、法規(guī)和規(guī)范，有關工程造價計價標準、計價辦法等。也就是說，上述材料是支撐結算審查結論的基礎。
結算審計是審計機關依據(jù)《審計法》和《審計法實施例》,對工程結算進行的審計監(jiān)督。也就是說，工程結算價形成過程中的資料，包括合同、招標投標文件、補充協(xié)議、變更簽證和現(xiàn)場簽證等，這些資料本身及其形成過程，均是審計機關的審計監(jiān)督對象。審計機關要依據(jù)法律法規(guī)等，對這些資料的真實性、合法性進行審計監(jiān)督。
5.結算審核和結算審計范圍不同
結算審核的范圍，相關的法規(guī)和規(guī)范略有不同，但大致相同，即是從招標文件開始開始至施工單位上報竣工結算這個期間范圍，包括招標文件、投標文件、合同、合同調(diào)整、簽證、變更等。
結算審計的范圍筆者未見相關資料，但根據(jù)《審計法實施條例》第二十條“可以對直接有關的設計、施工、供貨等單位取得建設項目資金的真實性、合法性進行調(diào)查”。可以理解為結算審計就是對工程結算價款形成過程中的各個階段真實性、合法性進行審計，應包括發(fā)包前的預算、招投標方式、合同價款、實施中的調(diào)整、簽證、變更、施工單位上報結算以及經(jīng)建設單位審核后的結算。結算審計的范圍比結算審查的范圍更寬更廣。
6.結算審核與結算審計實施方法不同
按照結算審核的相關規(guī)范，結算審核應采用全面審核法，不得采用重點審核法、抽樣審核法或類比審核法等其他方法。造價機構在結算審核過程中，發(fā)現(xiàn)工程圖紙、工程簽證等與事實不符，由發(fā)承包雙方書面澄清事實，并應據(jù)實進行調(diào)整。對雙方審核過程中需進一步確認或有爭議事項，可通過相關各方專業(yè)會商會議協(xié)商解決，最終的審核結論經(jīng)幾方共同簽認。
結算審計則是按照審計的方法，根據(jù)風險導向原則，進行分析性復核，內(nèi)部控制制度測試，評估重要性水平，采取科學抽樣的方法對工程結算進行抽查，從不同的途徑取得審計證據(jù)，編制審計工作底稿等。結算審計與結算審查的方法有本質(zhì)的不同。
7.支撐結論的證明材料不同
結算審核是建設單位或造價機構對施工單位報送的工程結算的審核，支撐結算結論的主要材料是結算形成過程中的工程資料，雙方簽認的材料是結算審核最直接、最有證明力的證據(jù)材料。
結算審計是審計機關依據(jù)審計法律法規(guī)及審計準則，實施相應審計程序，支撐審計結論的審計證據(jù)往往不是雙方簽認的材料。比如某材料暫估價的定價，審計單位如果對經(jīng)雙方確認的定價有懷疑，可能會采取到采購廠家查詢、詢問相關采購人、延伸審計施工單位等方法，獲取相應審計證據(jù)，用來確定該定價是否真實合理，是否存在高估冒算。
8.結算審核和結算審計結果的運用不同
如前所述，因為結算審核與結算審計目的不同，那么結果的運用也不相同，結算審核結果是作為雙方結算的依據(jù)。
結算審計結果是督促建設單位、財政部門切實履行職責，對結算審計發(fā)現(xiàn)的結算不實等問題，應作出審計決定，責令建設單位整改，對審計發(fā)現(xiàn)的違規(guī)違法、損失浪費等問題線索，應依法移送有關部門處理。
9.結算審查與結算審計完成時間不同
按《建設工程價款結算暫行辦法》， 工程竣工結算審核時間根據(jù)結算金額的大小，審查時間為20~60天。而結算審計則需按照國家審計準則的要求，進行項目計劃編制、計劃報批、項目實施、復核、法規(guī)審理、審計報告征求等法定程序，強調(diào)時間服從質(zhì)量，一般結算審計時間較長。
分析了結算審核與結算審計的不同，目的是什么呢，筆者主要還是想解答以下幾個問題：
一是解答有資質(zhì)的造價機構已經(jīng)對結算進行審核，審計部門還可不可再做結算審計的問題。根據(jù)上述分析，審計部門是可以審計的，這是《審計法實施條例》明確規(guī)定的，是審計部門的法定監(jiān)督職責。
二是解答為什么造價機構的審核結果與國家機關審計的結果不一致的問題。這個問題困擾好多人，尤其是施工單位不理解，正是因為存在上述的不同，致使結果也是不同的。
三是解答為什么不能以造價機構審核結果直接作為審計機關審計結果的問題。排除造價機構人為因素外，因為上述的不同，所以中介機構的審核結果不能直接作為審計機關的審計結果。
四是解答為什么結算審計時間比結算審核時間長的問題。這是因為結算審計法定程序多，工作內(nèi)容多，沒有結算審查靈活。
黨的十八屆三中全會指出，處理好政府與市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。工程結算審核作為市場活動，由有資質(zhì)的造價機構去完成，是充分發(fā)揮市場的作用，能提高資源配置的效率。國家審計機關作為監(jiān)督部門，應該按照新時代對審計工作“應審盡審、凡審必嚴，嚴肅問責”的要求，進一步規(guī)范審計工作，以達到更好地監(jiān)督各市場主體，更好地發(fā)揮政府作用。
10.結語
分析社會中介機構結算審核與審計機關結算審計的區(qū)別，目的是讓社會中介機構和政府審計機關按照各自的職能，更好地發(fā)揮各自的作用，使資源配置更加高效，建筑市場發(fā)展更加健康。
本文來源 | 造價云學院
